Stikstofbeleid vraagt om balans tussen economie en ecologie

Door: Petra Berkhout · 16 september 2019
Categorie: Agrodebat 2019, Algemeen

De laatste maanden is er veel onduidelijkheid en daarmee onrust ontstaan over de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State inzake het PAS. PAS staat voor Programma Aanpak Stikstof, deze is op 1 juli 2015 inwerking getreden. Kern van het PAS is ruimte voor economische ontwikkeling rond Natura 2000-gebieden te creëren op zo’n manier dat de toestand van de natuur niet verslechtert. Dit gebeurt door zowel maatregelen te nemen die leiden tot een (berekende) afname van de stikstofdepositie (generiek) en door herstelmaatregelen voor de natuur (gebiedsspecifiek). Een deel van de afname van de depositie kan gebruikt worden om nieuwe activiteiten mogelijk te maken (de zogenaamde ontwikkelingsruimte) rondom Natura 2000-gebieden. Het PAS is van toepassing op 118 van de 160 aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland. Het zijn gebieden met flora of fauna die lijden onder de stikstofdepositie.

| Co-auteur: Krijn Poppe

De uitspraak van de Raad van State van 29 mei jongstleden zet een streep door deze aanpak. Bij nieuwe activiteiten mag niet langer een voorschot worden genomen op een afname van de stikstofdepositie rondom het Natura 2000-gebied door het nemen van maatregelen. De depositie van stikstof moet aantoonbaar zijn gerealiseerd, daarna is er pas ruimte voor nieuwe ontwikkelingen. Daarmee is dus niet het PAS als methodiek van tafel, maar het feit dat geen voorschotten genomen mogen worden op de toekomst. Een complicatie daarbij is nog dat van veel maatregelen niet zonder meer zeker is wat het effect zal zijn op de stikstofdepositie.

Mix van maatregelen: nationaal en lokaal

Dit roept vervolgens de vraag op hoe je de druk van de stikstof vermindert. Die druk komt namelijk voor een deel uit een stikstofdeken die over ons land hangt. Deze stikstof komt deels uit het buitenland binnenwaaien, en ontstaat deels uit lokale emissies. Evenzo ‘exporteert’ Nederland stikstof naar het buitenland; zonder die export zou het probleem nog veel groter zijn. Lokale emissies zijn niet altijd door lokale projectontwikkelaars of bestuurders te beïnvloeden; die kunnen niet zomaar de maximumsnelheid op de snelweg van 130 naar 100 km verlagen. Er moet dus een mix gevonden worden tussen nationale maatregelen die de stikstofdruk in algemene zin verminderen en projectgebonden, lokale oplossingen.

Er zijn twee belangrijke bronnen van stikstof: ammoniak (wat vooral vrijkomt uit mest) en stikstofoxiden (wat vrijkomt uit industrie, verkeer, scheep- en luchtvaart). Van de totale stikstofdepositie in Nederland is 42% afkomstig uit de Nederlandse landbouw volgens het Compendium voor de Leefomgeving.

Nu er geen mogelijkheid meer is om extra stikstof uit te stoten, ontstaat er druk op de ‘stikstofmarkt’. Het bouwen van nieuwe huizen, de aanleg van een weg, het leidt allemaal tot uitstoot van extra stikstof die elders uit de markt gehaald zal moeten worden. Dan is het niet verwonderlijk dat al gauw naar de landbouw wordt gekeken. Het is een sector die fors bijdraagt en waar relatief goedkoop stikstof ‘gekocht’ kan worden. Immers, in vergelijking met woningbouw of infrastructuur is de toegevoegde waarde per eenheid stikstof in de landbouw lager. Koppel daaraan de al langer bestaande discussie over de omvang van de veestapel in Nederland en de conclusie is door sommigen snel getrokken: krimp de veestapel maar fors in, dan is het probleem gauw opgelost en kunnen we weer huizen bouwen en wegen aanleggen.

Stikstofbeleid vraagt om balans tussen economie en ecologie

Binnen de agrarische sector heeft de melkveehouderij het grootste aandeel in de emissie (circa 48%), gevolgd door de varkenshouderij (circa 17%) en de pluimveehouderij (circa 9%).

Maar is het echt zo eenvoudig?

Sinds 2010 schommelt de ammoniakemissie in ons land rond de 130 mln. kg per jaar. Hiervan is 110 a 115 mln. kg afkomstig van de landbouw. De ammoniakemissie uit stallen en bij aanwenden van dierlijke mest vormt het leeuwendeel. Binnen de agrarische sector heeft de melkveehouderij het grootste aandeel in de emissie (circa 48%), gevolgd door de varkenshouderij (circa 17%) en de pluimveehouderij (circa 9%). De agrarische sector kan dan ook vooral met het terugdringen van de ammoniakemissie bijdragen aan een vermindering van de stikstofdepositie. Sinds 1990 heeft de Nederlandse landbouwsector de emissies meer dan gehalveerd. De EU-doelstelling – afname van de ammoniakemissie uit alle bronnen met 13% ten opzichte van 2005 – is bijna gehaald. Voordat enkel gesproken wordt over het verkleinen van de veestapel – met alle uitstralingseffecten naar de aanverwante toeleverende -en verwerkende schakels in de agrosector – zou het verstandig zijn te berekenen of er daarnaast andere manieren zijn om de ammoniakemissie van de dierlijke sector verder terug te dringen, manieren die mogelijk kosteneffectiever zijn.

Generiek of specifiek

Een tweede aspect om rekening mee te houden is de vraag wat effectiever is: nationale of regionale maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen. Niet alle natuurgebieden hebben in dezelfde mate last van overmatige stikstofdepositie, dat pleit voor regionaal maatwerk. Het lijkt ook logisch om regionale projecten te laten opdraaien voor de regionale schade en die niet zomaar nationale ruimte ter beschikking te stellen. Maar mogelijk is het kosteneffectiever om op nationaal niveau een aantal generieke maatregelen te nemen – zoals verlaging van de maximumsnelheid – om de stikstofuitstoot te verminderen, en zo regionaal knelpunten in economische ontwikkeling op te lossen. Bij die maatregelen zou je ook kunnen kijken naar de gevolgen voor andere dossiers, zoals klimaat, bodemdaling of verkeersveiligheid. Rekening houden met dergelijke ‘meekoppelende belangen’ kan leiden tot een andere rangorde van maatregelen.

Wie betaalt de rekening?

En derde aspect is de financieringsvraag: wie betaalt de kosten van de ammoniakreductie in de landbouw? De boeren die een korting wordt opgelegd, of gaan we – net als ooit bij de braakregeling in de akkerbouw – ook compenseren en verkopen we de productierechten aan de woningbouw? En betalen de projectontwikkelaars dat, of komt het uit de schatkist? En hoe vullen we die dan, via de btw of een vliegtax?

Dat de landbouw een bijdrage zal moeten leveren aan het terugdringen van de emissie van stikstof staat buiten kijf. De afname van de veestapel is ook geen toekomstmuziek, maar al onderdeel van het beleid. Maar enkel wijzen naar de veestapel gaat te kort door de bocht. Misschien kunnen we de PAS-kwestie aangrijpen om op een andere manier naar een paar grote kwesties in Nederland te kijken, zoals het tekort aan woningen en infrastructurele problemen. Moet je inderdaad woningen bij blijven bouwen vlak bij natuurgebieden? Of toch eens met andere ogen kijken naar de woningmarkt en het huizengebruik. Moet je wegen blijven aanleggen of toch maar eens rekeningrijden invoeren? Moet je als Nederland de logistieke draaischijf van Noordwest-Europa willen blijven?

Het PAS gaat niet alleen over de landbouw, het gaat over de toekomst van Nederland en de balans tussen economie en ecologie.

Petra Berkhout

Petra Berkhout

Senior onderzoeker op het gebied van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de Nederlandse land- en tuinbouw

Er zijn 8 reacties.

  1. Door: Koos Nijssen · 17-09-2019 om 09:19

    Is het niet juist zo dat het stikstofbeleid de balans tussen economie en ecologie regelt? En dat die balans is doorgeslagen naar economie? De uitspraak van de Raad van State zegt toch juist dat die balans niet gehandhaafd is?

    1. Door: Petra Berkhout · 17-09-2019 om 09:34

      Of je de uitspraak zo kunt interpreteren vind ik lastig goed te beoordelen. Het gaat er meer om dat je geen voorschot kunt nemen op berekende afnames van stikstof, dat is niet in lijn met het beleid.

  2. Door: Fred Kistenkas · 17-09-2019 om 10:18

    Juridisch klopt het laatste idd: je kunt geen voorschot nemen aldus reeds vaste EU-jurisprudentie over de habitattoets. Dat wisten we al jaren sinds de Briels- en Orléans-uitspraken van het HvJ. De habitattoets maakt rechtens een onderscheid tussen mitigatie en compensatie. Die laatste is dan weer onderdeel van de ADC-toets. Zie ons aan de WU gebruikte juridische handboek “Recht voor de Groene Ruimte”: https://www.wageningenacademic.com/doi/abs/10.3920/978-90-8686-857-5

    1. Door: Petra Berkhout · 17-09-2019 om 10:27

      Dank je wel Fred voor de nadere duiding.

  3. Door: Maarten Krol · 19-09-2019 om 17:31

    Sinds het jaar 2000 fiets ik op dinsdagen door de Soesterduinen. Waar vroeger nog stukjes stuifzand lagen is nu sprake van weelderige begroeiing met gras, dat in leven kan blijven door de depositie van reactief stikstof. Dit geeft in een notendop de Nederlandse stikstofproblematiek weer. In de blog van Petra Berkhout en Krijn Poppe wordt geconcludeerd dat de landbouw een bijdrage zal moeten leveren aan het terugdringen van de emissie van stikstof, maar dat ook maatregelen bij de sectoren verkeer en woningbouw overwogen moeten worden.

    Eerst even over de cijfers. Het is correct dat landbouw voor ongeveer 42% bijdraagt aan stikstofdepositie in Nederland. Als je echter corrigeert voor bijdragen uit het buitenland (volgens de PAS Monitoringsrapportage Stikstof 2018, RIVM Rapport 2018-0144 is deze bijdrage 560 mol per hectare per jaar) en emissie uit zee (69 mol per hectare per jaar), kom je op een bijdrage die beïnvloedbaar is met nationale maatregelen van 68%. Daarbij merken de auteurs van de blog terecht op dat Nederland meer reactief stikstof exporteert naar de ons omringende landen, dan het importeert. Ook deze export wordt gedomineerd door landbouw-emissies.

    Er is dus voldoende reden om speciaal de emissies van de landbouwsector onder de loep te nemen. Dus waarom is de bijdrage van met name veeteelt zo groot? De belangrijkste reden, en een reden die in de blog niet duidelijk naar voren komt, is de grootschalige import van veevoer, en de grootschalige export van landbouwproducten zoals vlees. Nederland blijft hier letterlijk met de “shit” zitten, omdat bij de conversie van veevoer naar vlees het merendeel van het reactieve stikstof weglekt naar de mest en via ammoniak in de lucht op natuurgebieden neerslaat. Daar is via technische maatregelen wel iets aan te doen, maar dit verandert weinig aan het basisprobleem: het grootschalig importeren van (stikstof-rijk) veevoer.

    In de blog wordt ook opgeroepen om te kijken naar de gevolgen van mogelijke ingrepen voor andere dossiers, zoals klimaat en verkeersveiligheid. Door het reduceren van de veestapel kan er op de dossiers gezondheid (via reductie fijnstof, maar ook verminderde vleesconsumptie) en klimaat (minder uitstoot broeikasgassen en minder ruimtegebruik voor veevoerproductie buiten Nederland) ontegenzeggelijk veel winst behaald worden.

    De grootschalige productie van vlees en zuivel heeft Nederland welvaart gebracht. Maar met melkprijzen van 1 Euro per liter, en vleesprijzen van 10 Euro per kilo, afgedwongen door grote supermarktketens, is het systeem misschien te ver doorgeschoten. De situatie is dus zeker niet de schuld van boeren, die ook graag een betere prijs voor hun producten zouden ontvangen. Als het principe “de vervuiler betaalt” wordt gehanteerd zouden prijzen voor zuivel en vlees ook veel hoger moeten zijn. Doorbreken van deze situatie vergt dus een ketenbenadering, waarin alle actoren een rol moeten spelen. Een gebalanceerde presentatie van de feiten, waar ik met deze reactie aan probeer bij te dragen, is belangrijk voor deze discussie.

  4. Door: Petra Berkhout · 22-09-2019 om 19:33

    In de redenering dat door grootschalige invoer van veevoer het stikstofprobleem is veroorzaakt kan ik niet meegaan. Evenzo zouden we kunnen redeneren dat door grootschalige import van ruwe olie de bijdrage van auto’s aan het stikstofprobleem is toegenomen.

    Waar het om gaat is niet zozeer de invoer, als wel het tekort schieten van maatregelen om de stikstofuitstoot in te dammen. Dat reductie zeer wel mogelijk is blijkt ook uit de forse daling van de ammoniakuitstoot sinds de jaren ’90. Daarom ook het pleidooi om genuanceerder en breder dan landbouw naar de mogelijke maatregelen te kijken om de stikstofdepositie terug te brengen.

    Dat het belangrijk is om het hele voedselsysteem te betrekken in verdere verduurzaming van de agrarische sector onderschrijf ik. De factor ‘buitenland’ (zoals ook beschreven in de blog Kringlooplandbouw en de wetten van de economie) maakt dat een lastige opgaaf!

    1. Door: Maarten Krol · 23-09-2019 om 08:44

      Volledig juist! Ook de grootschalige invoer van olie als brandstof levert een bijdrage aan het stikstofprobleem. Overigens niet vanwege het stikstofgehalte van de brandstof, maar door het omzetten van niet-reactief stikstof (N2) naar reactief stikstof (NOx) tijdens verbranding bij hoge temperatuur. Ook het omzetten van fossiel koolstof naar CO2 tijdens deze verbranding levert een grote bijdrage aan accumulatie van CO2 in de atmosfeer en dus klimaatverandering. Genoeg redenen dus om over te gaan op duurzame brandstoffen, en elektrisch te gaan rijden, omdat dit én klimaatverandering tegengaat, én bijdraagt aan verkleining van het stikstofprobleem.

      Maar de landbouwsector kan niet blijven wijzen naar andere sectoren. Met een bijdrage van 68% aan de Nederlandse emissie is deze sector nationaal kampioen stikstofuitstoot. De reductie in uitstoot sinds de jaren ’90 is een fantastische prestatie, maar was hard nodig om Nederland leefbaar te houden. En grootschalige import van veevoer is wel degelijk de basis van het probleem, zolang het niet lukt om de stikstofkringloop te sluiten. Het sluiten van de kringloop zou in dit geval betekenen (1) het omzetten van dierlijke mest in kunstmest, en (2) het exporteren van deze stikstof-korrels naar gebieden waar nu landbouwgrond wordt uitgeput voor onze vleesproductie. Ook hoopvolle initiatieven zoals kringlooplandbouw en het telen van Neder-soja bieden mogelijkheden de kringloop lokaal te sluiten. Maar hier is het goed om te beseffen dat Nederland te klein is om de huidige veestapel te voeden met lokaal geproduceerd veevoer.

  5. Door: Petra Berkhout · 23-09-2019 om 20:16

    De kern van de blog is de noodzaak om breder te kijken dan de landbouwsector voor het verminderen van de stikstofreductie en breder dan de maatregel om de veestapel te halveren. Andere maatregelen – technische bijvoorbeeld zoals in bovenstaande reactie ook voor auto’s worden voorgesteld (minder auto’s lijkt mij trouwens ook een hele goede optie) – die effectiever kunnen zijn omdat ze tegen lagere kosten een groter effect hebben. Andere stallen, ander voer, betere mestverwerking en inderdaad minder dieren (dat laatste is al in gang gezet beleid). Ook kringlooplandbouw kan een middel zijn. In al die verschillende maatregelen zit nog een hoop potentieel, aan al die maatregelen hangt ook een prijskaartje. Het gaat erom die verschillende keuzes in kaart te brengen, kosten en baten af te wegen, ook in vergelijking met maatregelen voor andere sectoren die bijdragen aan de stikstofdepositie. Ik blijf pleiten voor zo’n zorgvuldige afweging.

Laat een reactie achter

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *