Burgers kunnen naleving klimaatakkoord Parijs helpen afdwingen

Het akkoord van Parijs is een keerpunt in de aanpak van het klimaatprobleem. Daar is iedereen het wel over eens. Maar de internationale afspraken lossen het klimaatprobleem niet op. Daarvoor is het belangrijk dat alle ondertekenaars stevige doelen voor CO2-reductie stellen en hun beloften nakomen.

Dat naleven is wel een punt van zorg. Al rond de ondertekening werden kanttekeningen geplaatst bij de mogelijkheden om landen te houden aan “Parijs”. Internationale verdragen zijn in de regel slecht afdwingbaar. Er zijn onvoldoende formele mogelijkheden om landen te houden aan de belofte die ze met ondertekening doen.

Geen formele sancties

Natuurlijk kunnen landen elkaar erop aanspreken als ze vinden dat een van de partijen in het akkoord zich niet aan de afspraken houdt. Internationaal is de onwil echter groot om elkaar formeel de maat te gaan nemen. Staten willen ook geen sancties afspreken voor deelnemers die hun afspraken niet nakomen.

Dat alles uit de kast moet worden gehaald voor naleving, laat bijvoorbeeld ook een recent VN-rapport weer zien in aanloop naar de klimaatconferentie in Bonn (COP23). Het concludeert dat overheden en bedrijven hoognodig hun ambities op moeten schroeven om te zorgen dat de doelen die zijn afgesproken in het akkoord van Parijs nog kunnen worden gehaald. Ook Nederland moet er nog een heel flinke schep bovenop doen, concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) eind oktober na analyse van het regeerakkoord van het nieuwe kabinet. Het PBL adviseert het kabinet over milieu en klimaat. Niet alleen is het doel voor 2030 een kwart lager gesteld, zo blijkt. Ook gaan met de klimaatmaatregelen in het regeerakkoord van Rutte III maar de helft van de nieuwe doelstelling voor minder uitstoot van broeikasgassen gehaald worden.

Andere oplossingen

Naast de formele of juridische weg op internationale niveau, zijn er echter andere oplossingen die zorgen dat landen niet wegkomen met nietsdoen op klimaatgebied of halfzachte inspanningen. De Wageningse bestuurskundige Sylvia Karlsson-Vinkhuyzen publiceerde met collega’s een wetenschappelijk artikel waarin ze deze mogelijkheden beschrijft. Het verscheen eind juli in Climate Policy. Ze kijken daarin breder dan naar internationale wetgeving en verdragen, en analyseren de potentiële rol van maatschappelijke krachten.

Wat belangrijk is om te weten is dat het akkoord van Parijs ieder land vraagt om vast te leggen wat het gaat bijdragen aan de oplossing van het klimaatprobleem. Een land moet doelen vaststellen en beleid en wetgeving maken. Of een land zich voldoende wil inspannen is dus af te lezen aan hoe ambitieus en effectief nationaal beleid en wetgeving op klimaatgebied zijn, worden en de komende decennia blijven. Ook dat laatste is belangrijk, want het voorkomen van opwarmen van de aarde zal nog decennia onze aandacht behoeven. Daarnaast moet een land het natuurlijk nog uitvoeren.

Nieuwe normaal

Een eerste punt dat kan zorgen dat een land Parijs naleeft, is als voldoen aan het klimaatakkoord de norm wordt. Landen willen geen gezichtsverlies lijden of achterblijven, en gaan ook harder hun best doen als anderen die zij respecteren het beter doen. Er zullen maar weinig landen zijn die zich er niets van aantrekken als ze internationaal aan de schandpaal worden genageld. En er zullen anderen zijn die moreel leiderschap willen tonen.

Een tweede route loopt via nationale instituties, en in het geval van Nederland ook Europese instituties; Europese landen trekken veelal samen op klimaatgebied en onderhandelen ook over welk land hoeveel moet bijdragen aan het collectieve doel. Bij instituties kun je denken aan het parlement, controle-instanties en andere rechtsorganen. Zij kunnen een sleutelrol vervullen in het formuleren van de nationale (of Europese) bijdrage aan het terugdringen van de CO2-uitstoot, effectief beleid en wetgeving. In een democratisch systeem moet een regering ten slotte verantwoording afleggen over haar beleid. Dan moeten deze organen ook werk van maken van de controle.

Rol samenleving

Route drie ziet een expliciete rol voor de samenleving: individuen, burgerorganisaties en wetenschappers. Rond de klimaatconferenties en op internationale fora en sociale media beoordelen veel non-gouvernementele organisaties landen op hun inspanningen en wijzen landen op hun verantwoordelijkheden. De kracht van dit soort publieke partijen valt of staat met hoe goed ze in staat zijn zelf onderzoek te doen, campagnes op te zetten en beleidsmakers mee te krijgen. Belangrijk is ook dat de traditionele media over deze activiteiten berichten en burgers de ruimte krijgen van regeringen om zich te roeren.

Een interessant voorbeeld hiervan is de rechtszaak die Urgenda aanspande tegen de Nederlandse staat. Urgenda startte de rechtszaak in 2013 omdat ze vond dat de Staat te weinig maatregelen neemt om het gevaar van klimaatverandering te voorkomen. De organisatie verwees daarbij naar het VN-klimaatverdrag dat in 1992 (!) werd gesloten, een raamverdrag om de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd terug te dringen, dat ook Nederland ondertekende en in 1994 in werking trad. In het Kyoto-protocol van 1997 – de voorloper van Parijs – werden vervolgens reductiepercentages per land vastgelegd. In eerste aanleg gaf de rechter Urgenda gelijk, op dit moment loopt de zaak in hoger beroep.

Onafhankelijk orgaan

Tot slot kan een land een onafhankelijk orgaan in het leven roepen waar de regering verantwoording aan moet afleggen en dat de regering controleert. Op deze weg heeft Zweden nu bijvoorbeeld de eerste stappen gezet als onderdeel van het raamwerk voor het klimaatbeleid. Instelling van zo’n orgaan kan ook helpen voorkomen dat politieke verschuivingen en verandering van de publieke opinie naleving van de internationale klimaatafspraken ondergraven.

Dat het belangrijk is dat het oplossen van het klimaatprobleem op de agenda blijft, laat een studie uit het Verenigd Koninkrijk zien. In 2008 werd daar een vrij vooruitstrevende klimaatwet aangenomen. Vier jaar later moest men concluderen dat het onderwerp klimaatverandering van de agenda was verdwenen en ook de ngo’s die zich hadden ingespannen voor de totstandkoming van de wet zich met andere zaken bezig waren gaan houden.

Waakhond voor klimaat

Het verdrag van Parijs heeft dus ook waakhonden nodig, zelfs als er instituties worden opgetuigd om de regering te controleren. Ook burgers en publieke organisaties zullen de overheid aan de klimaatbeloftes moeten houden. Waarbij ook een rol is weggelegd voor de media, zoals eerder aangegeven.

Weten we de temperatuurstijging geen halt toe te roepen, dan gaan we daarvoor met z’n allen de rekening betalen. Die kennis kan samen met de kennis van de manieren om naleving van het klimaatakkoord van Parijs te bewerkstelligen, echter ook het gevoel van urgentie helpen vergroten. Ook kan het er uiteindelijk toe leiden dat landen over hun bezwaren tegen de mogelijke instelling van een internationaal controleorgaan heenstappen.

De aandacht van wetenschap en samenleving moet zich dus niet louter richten op de formele routes. Wij als burgers moeten ook onze regeringen blijven aansporen hun klimaatbeloftes gestand te doen.

Verder lezen:

• Longread van WUR over klimaatverandering
• Onderzoek WUR naar klimaatverandering
• Publicatie (2017): Entry into force and then? The Paris agreement and state accountability
• Publicatie 2016: Read all about it!? Public accountability, fragmented global climate governance and the media
• Blog van vier honoursstudenten van Karlsson-Vinkhuyzen over klimaatakkoorden