De laatste maanden is er veel onduidelijkheid en daarmee onrust ontstaan over de gevolgen van de uitspraak van de Raad van State inzake het PAS. PAS staat voor Programma Aanpak Stikstof, deze is op 1 juli 2015 inwerking getreden. Kern van het PAS is ruimte voor economische ontwikkeling rond Natura 2000-gebieden te creëren op zo’n manier dat de toestand van de natuur niet verslechtert. Dit gebeurt door zowel maatregelen te nemen die leiden tot een (berekende) afname van de stikstofdepositie (generiek) en door herstelmaatregelen voor de natuur (gebiedsspecifiek). Een deel van de afname van de depositie kan gebruikt worden om nieuwe activiteiten mogelijk te maken (de zogenaamde ontwikkelingsruimte) rondom Natura 2000-gebieden. Het PAS is van toepassing op 118 van de 160 aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland. Het zijn gebieden met flora of fauna die lijden onder de stikstofdepositie.
| Co-auteur: Krijn Poppe
De uitspraak van de Raad van State van 29 mei jongstleden zet een streep door deze aanpak. Bij nieuwe activiteiten mag niet langer een voorschot worden genomen op een afname van de stikstofdepositie rondom het Natura 2000-gebied door het nemen van maatregelen. De depositie van stikstof moet aantoonbaar zijn gerealiseerd, daarna is er pas ruimte voor nieuwe ontwikkelingen. Daarmee is dus niet het PAS als methodiek van tafel, maar het feit dat geen voorschotten genomen mogen worden op de toekomst. Een complicatie daarbij is nog dat van veel maatregelen niet zonder meer zeker is wat het effect zal zijn op de stikstofdepositie.
Mix van maatregelen: nationaal en lokaal
Dit roept vervolgens de vraag op hoe je de druk van de stikstof vermindert. Die druk komt namelijk voor een deel uit een stikstofdeken die over ons land hangt. Deze stikstof komt deels uit het buitenland binnenwaaien, en ontstaat deels uit lokale emissies. Evenzo ‘exporteert’ Nederland stikstof naar het buitenland; zonder die export zou het probleem nog veel groter zijn. Lokale emissies zijn niet altijd door lokale projectontwikkelaars of bestuurders te beïnvloeden; die kunnen niet zomaar de maximumsnelheid op de snelweg van 130 naar 100 km verlagen. Er moet dus een mix gevonden worden tussen nationale maatregelen die de stikstofdruk in algemene zin verminderen en projectgebonden, lokale oplossingen.
Er zijn twee belangrijke bronnen van stikstof: ammoniak (wat vooral vrijkomt uit mest) en stikstofoxiden (wat vrijkomt uit industrie, verkeer, scheep- en luchtvaart). Van de totale stikstofdepositie in Nederland is 42% afkomstig uit de Nederlandse landbouw volgens het Compendium voor de Leefomgeving.
Nu er geen mogelijkheid meer is om extra stikstof uit te stoten, ontstaat er druk op de ‘stikstofmarkt’. Het bouwen van nieuwe huizen, de aanleg van een weg, het leidt allemaal tot uitstoot van extra stikstof die elders uit de markt gehaald zal moeten worden. Dan is het niet verwonderlijk dat al gauw naar de landbouw wordt gekeken. Het is een sector die fors bijdraagt en waar relatief goedkoop stikstof ‘gekocht’ kan worden. Immers, in vergelijking met woningbouw of infrastructuur is de toegevoegde waarde per eenheid stikstof in de landbouw lager. Koppel daaraan de al langer bestaande discussie over de omvang van de veestapel in Nederland en de conclusie is door sommigen snel getrokken: krimp de veestapel maar fors in, dan is het probleem gauw opgelost en kunnen we weer huizen bouwen en wegen aanleggen.
Binnen de agrarische sector heeft de melkveehouderij het grootste aandeel in de emissie (circa 48%), gevolgd door de varkenshouderij (circa 17%) en de pluimveehouderij (circa 9%).
Maar is het echt zo eenvoudig?
Sinds 2010 schommelt de ammoniakemissie in ons land rond de 130 mln. kg per jaar. Hiervan is 110 a 115 mln. kg afkomstig van de landbouw. De ammoniakemissie uit stallen en bij aanwenden van dierlijke mest vormt het leeuwendeel. Binnen de agrarische sector heeft de melkveehouderij het grootste aandeel in de emissie (circa 48%), gevolgd door de varkenshouderij (circa 17%) en de pluimveehouderij (circa 9%). De agrarische sector kan dan ook vooral met het terugdringen van de ammoniakemissie bijdragen aan een vermindering van de stikstofdepositie. Sinds 1990 heeft de Nederlandse landbouwsector de emissies meer dan gehalveerd. De EU-doelstelling – afname van de ammoniakemissie uit alle bronnen met 13% ten opzichte van 2005 – is bijna gehaald. Voordat enkel gesproken wordt over het verkleinen van de veestapel – met alle uitstralingseffecten naar de aanverwante toeleverende -en verwerkende schakels in de agrosector – zou het verstandig zijn te berekenen of er daarnaast andere manieren zijn om de ammoniakemissie van de dierlijke sector verder terug te dringen, manieren die mogelijk kosteneffectiever zijn.
Generiek of specifiek
Een tweede aspect om rekening mee te houden is de vraag wat effectiever is: nationale of regionale maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen. Niet alle natuurgebieden hebben in dezelfde mate last van overmatige stikstofdepositie, dat pleit voor regionaal maatwerk. Het lijkt ook logisch om regionale projecten te laten opdraaien voor de regionale schade en die niet zomaar nationale ruimte ter beschikking te stellen. Maar mogelijk is het kosteneffectiever om op nationaal niveau een aantal generieke maatregelen te nemen – zoals verlaging van de maximumsnelheid – om de stikstofuitstoot te verminderen, en zo regionaal knelpunten in economische ontwikkeling op te lossen. Bij die maatregelen zou je ook kunnen kijken naar de gevolgen voor andere dossiers, zoals klimaat, bodemdaling of verkeersveiligheid. Rekening houden met dergelijke ‘meekoppelende belangen’ kan leiden tot een andere rangorde van maatregelen.
Wie betaalt de rekening?
En derde aspect is de financieringsvraag: wie betaalt de kosten van de ammoniakreductie in de landbouw? De boeren die een korting wordt opgelegd, of gaan we – net als ooit bij de braakregeling in de akkerbouw – ook compenseren en verkopen we de productierechten aan de woningbouw? En betalen de projectontwikkelaars dat, of komt het uit de schatkist? En hoe vullen we die dan, via de btw of een vliegtax?
Dat de landbouw een bijdrage zal moeten leveren aan het terugdringen van de emissie van stikstof staat buiten kijf. De afname van de veestapel is ook geen toekomstmuziek, maar al onderdeel van het beleid. Maar enkel wijzen naar de veestapel gaat te kort door de bocht. Misschien kunnen we de PAS-kwestie aangrijpen om op een andere manier naar een paar grote kwesties in Nederland te kijken, zoals het tekort aan woningen en infrastructurele problemen. Moet je inderdaad woningen bij blijven bouwen vlak bij natuurgebieden? Of toch eens met andere ogen kijken naar de woningmarkt en het huizengebruik. Moet je wegen blijven aanleggen of toch maar eens rekeningrijden invoeren? Moet je als Nederland de logistieke draaischijf van Noordwest-Europa willen blijven?
Het PAS gaat niet alleen over de landbouw, het gaat over de toekomst van Nederland en de balans tussen economie en ecologie.