Doelsturing met KPI’s in de landbouw: wondermiddel of wensdenken?

Wie het landbouwnieuws volgt, weet dat er veel reuring is. De stikstofcrisis, boerenprotesten, de pogingen tot het sluiten van landbouwakkoorden en de frictie tussen nationale en provinciale plannen. Ministers komen en gaan en de polarisering neemt toe. Ondertussen blijft het de vraag hoe de landbouw zich kan bewegen naar een duurzamere vorm. Verschillende partijen geven aan dat het introduceren van doelsturing de oplossing is.

Dit artikel is geschreven door Joan Reijs, Anne van Doorn, Sander Janssen (WUR), Frank Verhoeven en Wouter de Jong (Boerenverstand)

Natuurlijk zijn er ook criticasters die doelsturing kwalificeren als wensdenken. In het oog van die storm zijn we bij WUR gestaag bezig om een systeem te bouwen om bijdragen van boeren aan duurzaamheidsdoelen te meten. Hoe werkt zo’n systeem en schieten we er iets mee op? Vijf vragen over doelsturing met Kritische prestatie indicatoren (KPI’s).

Waarom zijn er doelen én KPI’s nodig?

Kortgezegd zorgen KPI’s voor effectieve prikkels voor boeren om bij te dragen aan duurzaamheidsdoelen. De opgave waar de landbouw voor staat is namelijk niet gering: voedsel produceren in een veranderend klimaat met zo min mogelijk uitstoot van broeikasgassen en ammoniak, met een gezonde bodem en schoon water waarbij de biodiversiteit versterkt wordt.

Uit onderzoek en praktijk weten we dat er grote verschillen zijn in bedrijfsvoering tussen landbouwbedrijven. Deze verschillen zijn bepalend voor de impact van het bedrijf op de omgeving. Juist daarom zijn indicatoren nodig die de bijdrage van boeren op bedrijfsniveau meten en laten zien hoe inspanningen van de boeren helpen bij het realiseren van duurzaamheidsdoelen. Dit moeten dan wel indicatoren zijn die cruciale prestaties aan die doelen meten en worden daarom ook wel kritische (of kritieke) prestatie indicatoren genoemd (KPI’s).

Het bijhouden van scores op dit soort indicatoren laat zien waar het bedrijf zich bevindt op weg naar het behalen van de gestelde doelen. Het staat boeren op deze manier meer vrij om maatregelen te kiezen en hun vakmanschap aan te spreken om het goede te doen. Voor overheden en andere partijen ontstaan er vervolgens mogelijkheden om via KPI’s invloed uit te oefenen op de bedrijfsvoering, zowel met positieve als met negatieve prikkels. Dit wordt doelsturing genoemd: sturen op bijdragen van boeren aan duurzaamheidsdoelen, op basis van individuele bedrijfsgegevens, in plaats van sturen op het naleven van algemene maatregelen.

Ook uit eerdere pilots blijkt dat de ondernemers geen theoretisch getal willen dat ver van hun realiteit staat of een voorgeschreven praktijk. Ze willen liever iets wat ze kunnen beïnvloeden door in hun bedrijfsvoering veranderingen aan te brengen. Alleen dan ontstaat er een nieuwe manier van ondernemen van de boer, waarbij ze zich uitgedaagd zien om de kansen te zoeken in hun bedrijfsvoering om KPI-scores te optimaliseren.

KPI’s in de landbouw zijn niet helemaal nieuw. Wat gaat hiermee WUR doen?

Door de landbouwsector wordt doelsturing neergezet als de route uit het moeras en ook vanuit de wetenschap wordt er volop gepleit meer doelsturing in de landbouw. Met name in de melkveehouderij is er door het bedrijfsleven al veel ervaring opgedaan met doelsturing via KPI’s (via de Biodiversiteitsmonitor Melkveehouderij) en ook in de akkerbouw is recent een Biodiversiteitsmonitor ontwikkeld. Doelsturing is inmiddels ook een belangrijk speerpunt in de beleidsplannen van het ministerie van LNV en het bedrijfsleven en sommige provincies passen het sturen via KPI’s in de praktijk al toe. Toch zijn er ook veel vragen over de haalbaarheid van het werken met KPI’s en zorgen over ongewenste effecten zoals een tweede PAS debacle (niet voldoende hard te maken) en greenwashing.

WUR werkt sinds een paar jaar, in opdracht van het ministerie van LNV, met andere kennisinstellingen en de praktijk aan een goed werkend, landelijk systeem van KPI’s: een gemeenschappelijke taal voor duurzaamheid. Een systeem dat kan werken voor alle landbouwbedrijven in Nederland, voor een breed scala aan duurzaamheidsopgaven en dat door meerdere partijen, zowel publiek als privaat, gebruikt kan worden.

Hoe ziet zo’n gezamenlijke taal voor duurzaamheid eruit?

Om KPI’s te laten werken, moeten ze een objectief, realistisch en volledig beeld geven van de bijdrage van boeren aan de duurzaamheidsopgaven. De score op een KPI moet 1) een duidelijke relatie hebben met de duurzaamheidsdoelen; 2) beïnvloed kunnen worden door de werkelijke bedrijfsvoering en 3) bepaald kunnen worden op basis van betrekkelijk eenvoudig te verzamelen betrouwbare gegevens.

Niet voor alle duurzaamheidsopgaven zijn dit soort KPI’s al voorhanden. Dat is wel nodig om te voorkomen dat inspanningen zich vooral richten op een paar thema’s. In deze tijden van een stikstofcrisis en klimaaturgentie is het verleidelijk om inspanningen op deze thema’s te richten en alleen KPI’s te selecteren voor deze thema’s. Het risico daarvan is dat verduurzaming op andere (even belangrijke) vlakken achterblijft. Denk aan herstel van biodiversiteit, het verbeteren van bodemkwaliteit of bijvoorbeeld dierenwelzijn. Prestaties op een bepaald doel mogen dus niet ten koste gaan prestaties op andere doelen. Een duurzamere landbouw is alleen te bereiken als er winst op alle vlakken wordt geboekt.

Bij WUR werken we daarom aan een complete set van KPI’s. Toch is wachten tot de perfecte KPI-set voorhanden ook niet wenselijk. Het is dan belangrijk om er zeker van te zijn dat de thema’s waarop negatieve interacties te verwachten zijn in ieder geval vertegenwoordigd zijn, bijvoorbeeld niet alleen klimaat en stikstof, maar zeker ook bodem en biodiversiteit. Het KPI-K project gaat uit van een brede set duurzaamheidsdoelen, afgeleid van de visie Kringlooplandbouw van het Ministerie van LNV uit 2018. Bestaande KPI’s worden verbeterd en nieuwe toegevoegd. De indicatoren gaan over nutriënten, klimaat, circulariteit, water, bodem, biodiversiteit en dierenwelzijn, zoals te zien in onderstaande tabel. Onder deze tabel is te zien hoe KPI’s gerelateerd zijn aan NPLG doelen.

Hoe gaat een KPI-systeem boeren, de overheid, marktpartijen en maatschappelijke organisaties verder helpen?

Een grote meerwaarde van KPI’s is de gemeenschappelijke taal die ze kan gaan vormen voor het objectief beoordelen van duurzaamheidsprestaties van agrarische bedrijven. Eén taal maakt voor boeren concreet waar ze aan kunnen werken zonder specifieke maatregelen voorgeschreven te krijgen én onderbouwt tegelijkertijd voor marktpartijen en overheden de bijdrage van boeren aan de gewenste opgaven.

KPI’s geven boeren zelf inzicht in hun eigen duurzaamheidsprestaties. Dat biedt houvast om de bedrijfsvoering te optimaliseren. Daarnaast kunnen overheden, afnemers, banken en andere partijen rondom het landbouwbedrijf KPI’s gebruiken om betere prestaties te stimuleren via allerlei prikkels. Denk bijvoorbeeld aan positieve prikkels als duurzaamheidspremies, rentekorting, of vrijstelling van verplichtingen. Sommige van deze prikkels worden in de praktijk ook al gebruikt. Naarmate de financiële impact en consequenties groter zijn, zullen er hogere eisen worden gesteld aan de KPI’s. Het systeem zal immers alleen werken als het verbeteren van de scores daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de duurzaamheidsdoelen.

Op korte termijn kunnen KPI’s een belangrijke rol spelen bij het vertalen van gebiedsdoelen naar doelen op bedrijfsniveau, zoals beschreven in verschillende provinciale plannen landelijk gebied (PPLG’s). Hiermee ontstaat zowel bij boeren als bij beleidsmakers een beter beeld welke aanpassingen nodig zijn om gebiedsdoelen te realiseren.

Op langere termijn, als de KPI’s beter onderzocht zijn, kunnen zij een alternatief voor bepaalde voorschriften vormen (denk bijvoorbeeld aan vrijstelling voor verplichte technieken en vormen van kalenderlandbouw) of om minimale (wettelijke) normen te stellen. Dit vereist een omkering van denken bij de overheid waarbij boeren geen maatregelen krijgen voorgeschreven maar via hun KPI-resultaten de duurzaamheid van de bedrijfsvoering kunnen aantonen.

Hoe bouwen we bij WUR (verder) aan KPI’s als gemeenschappelijke taal?

Om naar een KPI-systeem voor een breed scala aan duurzaamheidsdoelen toe te werken, is een enorme operatie. Dat gaat niet van de één op de andere dag. Daarom zal het invoeren van sturen en belonen met KPI’s geleidelijk moeten zijn. Het beste is om te beginnen met een aantal sectoren, bijvoorbeeld alleen melkveehouderij en akkerbouw en eerst informerende en stimulerende instrumenten in te zetten. Voor zwaardere vormen van sturing, zoals afrekenen of om rechten te verlenen, lijkt het nog te vroeg. Het is nu nog niet voldoende doordacht hoe zo’n systeem er dan precies uit moet komen te zien en of dit dan juridisch houdbaar is te maken.

Automatisch gegevens verzamelen
Het verzamelen van gegevens is een belangrijk aandachtspunt waar WUR met de andere partijen aan werkt. Deze gegevens moeten objectief, betrouwbaar en beschikbaar zijn. Als voor een bepaalde KPI, bijvoorbeeld voor ammoniakuitstoot, bemestingsgegevens nodig zijn, dan zouden die gegevens ook op alle bedrijven verzameld moeten worden. Anders mist de basis om met een dergelijke KPI te werken.

Het ligt voor de hand om in te zetten op het automatisch verzamelen van gegevens. Meetsystemen en sensoren op het boerenerf zouden in de toekomst een belangrijke rol kunnen spelen, in ieder geval in het valideren van de KPI’s. Bovendien voorkomt automatisch verzamelen dat boeren meer tijd kwijt zijn. Wel moet altijd een vertaling gemaakt worden naar het bedrijfsniveau, omdat er uiteindelijk een beoordeling moet komen op de totale duurzaamheid. Dus dan gaat het over alle percelen, alle stallen van de boer, al het vee en dan ook nog eens jaarrond. Een voorwaarde is ook dat het KPI-systeem eenvoudig en betaalbaar blijft en boeren moeten zelf kunnen zien met wie de gegevens gedeeld worden.

Nieuwe en verbeterde KPI’S
KPI’s staan niet vast. Op verschillende thema’s ontbreekt op dit moment nog een praktisch bruikbare KPI. Die zullen in de loop van de tijd worden toegevoegd. Ook is op veel KPI’s nog niet duidelijk welke waardes gehaald moeten worden om ecologische doelen te bereiken in verschillende sectoren en gebieden. Door meer onderzoek naar de KPI’s komen we tot een betere set van KPI’s. Ook gaan we in pilots na of het sturen op KPI’s ook daadwerkelijk zorgt voor het halen van ecologische doelen. Dit soort inzichten kan ook leiden tot bijstelling.

Krachten bundelen

Op dit moment zijn er verschillende systemen in ontwikkeling voor afzonderlijke sectoren en regionale overheden. Zoals bijvoorbeeld de biodiversiteitsmonitoren voor de melkveehouderij en de akkerbouw, biodiversiteitsmonitoren voor Brabant en voor Gelderland en het Drentse KPI-systeem voor duurzame landbouw. Het is de vraag of het kosteneffectief is om verschillende systemen draaiend te krijgen en te houden. Kennis delen, krachten te bundelen en onnodige verschillen wegnemen, maakt het proces waarschijnlijk veel effectiever. Publieke en private partijen komen op die manier tot een gezamenlijke KPI-taal die door alle partijen gebruikt kan worden. Daarom werkt WUR samen met bedrijven, overheden en andere organisaties aan het ontwikkelen van deze taal.

Wondermiddel noch wensdenken, wel een belangrijke weg vooruit

Doelsturing via KPI’s is geen wondermiddel. Het zal niet van de ene op de andere dag leiden tot een ontspannen relatie tussen beleidsdoelen en agrarische ondernemers. Het halen van beleidsdoelen blijft een forse opgave, waarvoor ook andere beleidsinstrumenten nodig zullen zijn. Het wordt er in eerste instantie ook niet alleen makkelijker van voor de boeren, want het vereist een goede registratie van bedrijfsdata.

Maar het is zeker ook geen wensdenken, want de praktijk in de melkveehouderij en in een aantal provincies wijst uit dat boeren op positieve wijze worden gestimuleerd om hun bedrijfsvoering te verduurzamen op een manier die ruimte laat voor ondernemerschap. Op de lange termijn is het een onmisbare stap omdat het essentieel is om cruciale bijdragen van boeren aan die enorme duurzaamheidsopgaven ook daadwerkelijk te kunnen belonen. Het voorschrijven van losstaande maatregelen schieten daarvoor te kort.

Een goed werkend KPI-systeem slaat een brug tussen wat de boer als zinvolle en realistische inspanning ziet voor duurzaamheid en wat de overheid, de samenleving en de markt als doelen stelt. De uitdaging is om duurzaamheid als geheel te blijven bekijken, het bedrijf centraal te stellen en goed om te gaan met de verzamelde gegevens. Dan ontstaat er een basis om duurzaamheid te laten zien op bedrijfsniveau, zodat anderen het kunnen waarderen en belonen.